批准成立国家管网公司文件已经下发

2019-7-11 9:56:32 人评论 次浏览 分类:政府信息

201962621世纪经济报道,酝酿许久的国家管网公司成立文件或已经下发到地市一级。

2016年《关于深化石油天然气改革的若干意见》在征求意见过程中就曾提出,抓紧研究制定实施方案,分步推进国有大型油气企业的干线管道独立,组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管道公司,实现管输和销售分开以保障公平接入。

20181220日,中国石化集团经济技术研究院发布《中国能源化工产业发展报告》称,新成立的国家管网公司将顾应我国现行国企改革思路,由管资产向管资本转变。新管网公司将三大石油公司剥离的管道资产转入后,将课求资本化、证券化,通过上市广泛引入社会资本,加大管网投资建设力度。

预计新管网公司的建立将分三阶段进行。首先,中国石油、中国石化及中国海油将旗下管道資产及员工剥离,并转移至新公司,再按各自管道资产的估值厘定新公司的股权比例;随后,新管网公司获注入资产后,拟引入约50%社会资本,包括国家投资基金及民营资本,新資金将用于扩建管网;最后,新管网公司将寻求上市。

2019319日,中共中央总书记、国家主席习近平主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议,会议审议通过了8份文件,其中之一为《石油天然气管网运营机制改革实施意见》。

会议强调,推动石油天然气管网运营机制改革,要坚持深化市场化改革、扩大高水平开放,组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。

会议还强调,要推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系,提高油气资源配置效率,保障油气安全稳定供应。

3月以来,国家层面对国家管网公司的成立释放了不少信号。

35日,国家能源局在官网发布了关于印发《石油天然气规划管理办法》(2019年修订)的通知。该办法称,将跨境、跨省干线原油、成品油、天然气管道纳入国家石油天然气规划,并提出按照全国一张网的理念优化布局,统筹协调沿线经济发展,突出近期、兼顾长远、整体规划、分步实施,提升管网输送能力,扩大管网覆盖范围,加强管网互联互通,及时消除管输瓶颈。

全国一张网的理念,与成立国家管网公司的思路不谋而合。39日,国务院国资委主任肖亚庆在第十三届全国人大二次会议上表示,2019年,国资委要以管道公司的组建为契机,深化油气领域的改革。

中国能源报刊文称,未来国家管网公司成立运营后将面临以下七大问题或挑战:

管网建设的压力

管网资产剥离之前,以中石油为代表的油气企业内部运行模式是上下游一体化的,各板块共担风险、共享收益,管网建设的巨大资金来源可以通过上游勘探开采和下游销售的利润来补充。国家管网公司成立后,管网建设的压力从原来的多家企业转移到单一企业上来。作为独立存在的主体,如果将国家管网公司的管输费定得过低,则经营压力过大,管网建设资金得不到保障;如果定得过高,又不利于下游天然气的消费。

天然气市场供求矛盾

天然气市场供求具有明显的以产定需以运定销特点,在一体化运行模式下,可以通过企业集团内部统一控制和协调,比较容易保持供需的基本平衡。国家管网公司成立后,上游油气田、中游管网公司和下游终端销售可能会追求各自收益的最大化,可能导致上中下游发展不协调,市场供求矛盾将会更加突出。此外,随着市场化改革的推进,市场主体更多,市场交易方式更多,供求机制由少对多转向多对多,可能会出现供气方或需求方违约的情况,从而加剧市场供求矛盾,市场供不应求或者供大于求或将成为常态。

保供责任划分的问题

随着我国居民用气规模的提升,天然气准公共性特征更加明显,社会对天然气价格更加敏感。在一体化运行模式下,民生保供的责任主要由国内少数几家油气央企来承担,在强大的政治责任和社会责任的压力下,经常会不惜一切代价保供。国家管网公司成立后,市场主体增多的同时,将会追求更多的经济效益,这就可能带来保供责任如何划分以及出现上游供气企业、城市燃气企业与管网公司之间相互推卸保供责任的问题。

此外,由于目前国内工商业气价高于居民气价,进口气价与终端销售价格倒挂导致巨大亏损等问题尚未得到根本性解决。未来随着市场化改革的推进,现有油气企业失去中游管道运输业务,主要利润来源集中于上、下游。如果居民用气价格不能随上游变化而顺利传导下去的话,上游供气企业将会面临巨大的亏损压力,对扩大天然气供应不利。

管网公司垄断行为的监管

管网环节是自然垄断环节,上游供气和下游用气环节属于竞争环节业务。国家管网公司成立,将之前从属于多家企业的垄断环节业务集中于一家公司,垄断性更加集中。管网公司可以独立决策管网的投资建设、气源的调配、扩张收购等业务,可能成为天然气产业链中话语权最重的一方。这时候就需要政府对管网公司进行准确定位,并加强经济性、社会性和安全性监管。其次,作为垄断性企业,其成本、价格以及公平开放的行为等都必须受到政府和社会的监督,能公开的信息都必须公开。如果监管不到位的话,容易诱发道德风险。

与省管网公司的关系

目前全国有21个省组建了省级天然气管网公司,由于各地情况不同,所组建的省管网公司的股权性质、业务也有很大的差别。从国家管网公司和油气改革角度来说,未来省管网公司一起并入国家管网公司,形成全国一张网肯定是最优选择。但由于各省复杂纷繁的省网公司股权背景,要想将省管网公司都并入国家管网公司是一件十分艰辛而困难的事,这其中涉及到中央和地方政府、国资和社资、三大油气企业等多方面、多角度的博弈问题。另外,其中不少省管网公司是独立上市公司或者是上市公司的下属公司,如果要合并,相关上市公司股东利益如何得到有效保护也是一个巨大难题。

现有资产剥离和处置问题

由于新组建的管网公司首先是要将中石油、中石化、中海油旗下干线管道资产及员工剥离,并转移至新成立的管网公司来,不同于其它新组建一家全新的公司,必须要面临现有资产剥离和处置的问题。而现有资产的评估、剥离、划转或收购难度大、周期长,特别是大部分管网企业已引入社会资本进行混合所有制改革,资产涉及的主体多,进一步增加剥离难度。此外,三大石油公司均为上市公司,将管网从现有公司中剥离出来,还会涉及到与投资者关系的处理,可能还会面临境外投资者的质询。

进口气价倒挂问题

我国天然气定价机制存在的问题之一就是进口气价格与天然气门站价格倒挂。根据海关总署数据,2017年土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦全年的进口平均单价分别为每立方米约合1.341元、1.262元、1.092元,缅甸气平均进口单价为2.346/立方米。另外,今年年底要通气的俄罗斯管线所对应的气源价格大概在2.4-2.7/立方米左右。另一方面,在目前公布的全国各省市门站价中,平均门站价格远远低于缅甸和俄罗斯的进口气价格。由于进口气价倒挂所导致巨大亏损,一直都是在中石油内部消化或承担。如今国家管网公司成立,正常来说,进口气合同肯定还是在中石油身上,但这部分亏损是直接转嫁给国家管网公司还是继续由中石油消化或者从国家层面进行财政补贴,需要拿出解决的办法。

中石油在中国油气长输管道方面的不可撼动的绝对地位。数据显示,截至2017年末,国内油气长输管道总里程累计约为13.31万公里,其中,中石油国内运营的约占总里程65%,中石化占比在15%,中海油的管道里程最短,且主要集中在天然气领域。

刘广彬表示,对中石油的影响短期内肯定是存在的,中石油的天然气业务,整体不是特别乐观,处于亏损的状态,但管道运营板块是其天然气业务中最为盈利的板块,每年的盈利水平在100-200亿元左右。“将管道从中石油剥离出来,对于中石油而言,相当于割肉,如果将这部分拿走,中石油天然气板块亏损可能更为严重。”刘广彬进一步解释说,“中石油也可以更好的去利用国家管网公司平台,此前中石油虽然已经占据了国内60%以上的市场份额,但有一些地方仍是鞭长莫及,如东南沿海地区,中海油的液化天然气所占市场份额更大,更具有话语权的,西南地区中石化的话语权也很强,成立国家管网公司后,你中有我我中有你,并不仅仅意味着中石油失去60%的管道市场份额,同时也拥有对另外剩余市场份额进一步挖掘的可能性。”刘广彬继续分析,“中国天然气市场每年出现供需缺口时,并非中国的供应量跟不上,而是由于局部地区、局部时间经常会出现极大的峰谷差距,暂时没有找到恰当的解决方案,最考验的就是调度能力,能够果断将一些相对富裕地区的天然气提前储备好或准备好运输到存在缺口的地区,做好预警工作,需要一批有相当丰富工作经验的工作人员、有宏观或大局意识的领导来操作才能够实现。“

“国家管网公司成立初期,可能还是先以调研学习为主,接手业务应该是一部分、一部分推进,先把目前纳入到国家管网公司内的管道运营情况、所面临的市场环境、未来所面临的困难和挑战摸清楚,然后全面接手业务可能会更具可行性。”

对于下游用户更关心的问题,国家管网公司是否能够抓紧将管道租赁业务打开。刘广彬认为,打开管道租赁业务应该需要更长时间。“国家管网公司的优先业务应该是保供,此前发改委的文件中也提及,在管道运输能力富余的情况下再考虑开放租赁等,所以先把保供工作解决,甚至经历一个冬季保供考验,再说租赁问题也不迟。”(石油观察家)

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